15.3 Система права и система законодательства Под системой законодательства понимается совокупность нормативных правовых актов, в которых объективируются содержательные и структурные характеристики права. Иначе говоря, законодательство служит внешней формой

Глава 21. Система права и система законодательства § 1. Понятие системы права Система права суть внутреннее строение (структура) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм. Основная цель этого понятия – объяснить одновременно интегрирование и

1.11. Система права и система законодательства Система объективного (позитивного) права и система законодательства: соотношение понятий Система объективного (позитивного) права это внутреннее строение права, деление его на отрасли, подотрасли и институты в соответствии

Система объективного (позитивного) права и система законодательства: соотношение понятий Система объективного (позитивного) права это внутреннее строение права, деление его на отрасли, подотрасли и институты в соответствии с предметом и методом правового

25. Система права, правовая система России Нормы права согласованы между собой и, в результате этого, составляют единую систему права. Система права представляет собой внутреннюю организацию, строение права, которые характеризуются единством, согласованностью,

Глава 8. Система права и система законодательства Система права образует по своей социальной сущности и назначению в общественной жизни, внутренне согласованные нормы, объединенные в определенные ее части, называемые отраслями, подотраслями и институтами.Система права

Необходимым условием существования муниципального права как самостоятельной отрасли права , как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива.

Будучи единым по содержанию, муниципальное право вместе с тем состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей. Группировка элементов системы муниципального права возможна по различным основаниям, соответствующим характеру объективно существующих между этими элементами связей. Наиболее важное теоретическое и практическое значение имеет горизонтальная структура муниципального права. В соответствии с ней существуют муниципально-правовые нормы и муниципально-правовые институты, которые могут образовывать другие правовые объединения - части муниципального права.

Муниципально-правовая норма - первичный элемент системы муниципального права. Это правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области местного самоуправления. Нормам муниципального права свойственны все признаки правовых норм: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. Муниципально-правовые нормы имеют и специфические, свойственные только им особенности.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти . Федеральное законодательство закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Своеобразие муниципально-правовых норм определяется и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль. Нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам»: некоторые из них выступают одновременно и нормами основных отраслей права.

Главная особенность муниципально-правовых норм связана с соотношением в их содержании государственно-властных и негосударственных начал. Нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, представляют собой государственно-властные веления, которые исходят от государства и обеспечиваются возможностью применения государственного принуждения.

В то же время многие муниципально-правовые нормы содержатся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Своеобразие этих правил поведения заключается в том, что, по крайней мере, генетически (по своему происхождению) они не могут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов, т.е. являются негосударственными предписаниями. Правила поведения, содержащиеся в нормативных актах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муниципальной власти. Несмотря на существенную специфику муниципально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах органов местного самоуправления, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования, в том числе судебной защитой, прокурорским надзором и др.

Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Так называемые «негосударственные» нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, имеют все качества норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государственного признания или санкционирования, специально не предусмотренных законом (за исключением устава муниципального образования, который подлежит обязательной государственной регистрации).

Таким образом, основные особенности муниципально-правовых норм заключаются в том, что они:

1. регулируют общественные отношений в сфере местного самоуправления;
2. являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
3. имеют комплексный характер;
4. являются нормами прямого действия.

В основу классификации муниципально-правовых норм могут быть положены следующие критерии.

Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федеративных государствах на примере Германии и России. Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство , социальное государство , гражданское общество). Кроме того, Германию и Россию объединяет общность государственного устройства, принадлежность к одной правовой семье - континентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в германском коммунальном и российском муниципальном праве.

В современных условиях интеграции мирового сообщества исследования в области сравнительного муниципального права приобретают важное значение и большую ценность.

В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, включающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информацией. В результате возрастает роль сравнительного правоведения . Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли муниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местного самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, определяющие содержание особенной части муниципального права, практически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права , регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от административного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, системообразующий характер норм общей части муниципального права и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского муниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действующие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

По мнению В.В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципального права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное самоуправление в системе местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность местного самоуправления.

Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособления его общей части, предложенные в рамках обозначенных позиций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделения. Выделение общей части муниципального права должно строиться на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наиболее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

Своеобразным введением в муниципальное право является основной институт общей характеристики местного самоуправления, включающий субинституты: понятия местного самоуправления; принципов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного самоуправления в СССР ; местного самоуправления в России после распада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития современного местного самоуправления.

Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую характеристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муниципального права ; предмета муниципально-правового регулирования; метода муниципального права ; муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муниципального права.

Следующим основным институтом общей части муниципального права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристики территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных образований; установления и изменения границ муниципальных образований; особенностей осуществления местного самоуправления на территориях со специальными правовыми режимами (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-территориального и государственно-территориального устройства.

Центральное место в общей части муниципального права занимает основной институт организации местного самоуправления. В него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправления; главы муниципального образования; представительных органов местного самоуправления; правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления; исполнительных органов местного самоуправления; правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

В свою очередь, указанные субинституты включают элементарные институты. Субинститут моделей местного самоуправления охватывает элементарные институты, выражающие конкретные модели местного самоуправления, а именно «сильный совет - сильный мэр», «сильный совет - слабый мэр», «слабый совет - сильный мэр», «комиссионная форма», «совет - управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образования, правового статуса главы муниципального образования, полномочий главы муниципального образования. В субинститут представительных органов местного самоуправления входят элементарные институты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного органа местного самоуправления, организационно-правовых форм деятельности представительных органов местного самоуправления, правовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного самоуправления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администрации, специализированных органов управления местных администраций и их видов. Субинститут правового статуса выборных должностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанностей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности выборных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципальной службы и классификации ее должностей, приема на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекращение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государственной регистрации; актов представительных органов местного самоуправления; актов главы муниципального образования и исполнительных органов местного самоуправления; систематизации нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основной институт непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления объединяет субинституты общей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, территориального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления.

Основной институт межмуниципального сотрудничества объединяет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муниципальных образований и правовой статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как органа возглавляющего межмуниципальное сотрудничество в России.

Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинституты: гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления; гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

Состав и структура особенной части муниципального права

Особенная часть муниципального права представляет собой совокупность правовых институтов, нормы которых закрепляют полномочия субъектов муниципально-правовых отношений в различных областях и сферах местной жизни. Если нормы общей части носят всеобщий, фундаментальный характер, нормы особенной части имеют компетенционный характер, т.е. на основе общих положений регулируют общественные отношения по реализации полномочий органов местного самоуправления и других субъектов. Структура особенной части муниципального права определяется дифференциацией нормативных предписаний по таким крупным подразделениям, как области и сферы местного хозяйства и управления. Данный подход характерен не только для муниципального права. Указанные системообразующие факторы имеют решающее значение для распределения нормативного массива особенной части административного права. Особенная часть не является независимой от общей части муниципального права. Они взаимосвязаны функционально и только в совокупности образуют единую отрасль муниципального права.

В муниципально-правовой науке сложились и другие взгляды на формирование особенной части муниципального права. Например, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев считают, что особенную часть муниципального права составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов РФ2.

В обоснование выделения особенной части муниципального права может выступать компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления. С данной позиции рассматривают особенную часть муниципального права Е.С. Шугрина и В.В. Пылин. В науке муниципального права возможны и другие точки зрения, но такое основание разграничения, как полномочия, в большей степени учитывает специфику местного самоуправления, находит подтверждение в теории административного права. Исходя из этого может быть предложена следующая структура особенной части муниципального права, построенная на основании закрепления полномочий субъектов муниципальных отношений в различных областях и сферах управления на территории муниципального образования.

Ведущим выступает основной институт общей характеристики компетенции органов местного самоуправления, который включает несколько субинститутов: Всемирной хартии муниципальных прав; соотношения компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции местной администрации; взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти; наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории муниципального образования; муниципального заказа.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере включает субинституты: общей характеристики местных финансов ; формирования и исполнения местных бюджетов ; местных внебюджетных и валютных фондов; участия органов местного самоуправления в финансово-кредитных отношениях; местных налогов и сборов.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальной собственностью; компетенции органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью; форм управления муниципальной собственностью, связанных с совершением сделок; форм управления муниципальной собственностью, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц ; форм управления муниципальной собственностью в сфере приватизации ; учета объектов муниципальной собственности и контроля за их использованием.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений объединяет субинституты: правовых основ управления землей на территории муниципальных образований; компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений; порядка предоставления, использования, изъятия земельных участков на территории муниципальных образований; контроля за использованием земли и соблюдения земельного законодательства.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством охватывает субинституты: правовых основ управления муниципальным хозяйством; полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочий органов местного самоуправления в градостроительной сфере и в области благоустройства территории; полномочий органов местного самоуправления в области транспортного обслуживания населения; полномочий органов местного самоуправления в иных сферах.

Основной институт полномочий органов местного самоуправления в социально-культурной сфере включает субинституты: полномочий органов местного самоуправления в сфере образования; в сфере культуры; в сфере физической культуры и спорта; в сфере здравоохранения; в сфере социальной защиты населения.

Завершает особенную часть основной институт полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения законности и правопорядка , который объединяет следующие субинституты: осуществления органами местного самоуправления содействия правоохранительным органам ; участия населения в охране общественного порядка; обеспечения всеобщей воинской обязанности; участия органов местного самоуправления в гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Место муниципального права в системе российского права

Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Однако вопрос о его месте в системе российского права остается дискуссионным. Достаточно распространена точка зрения, согласно которой оно является подотраслью конституционного права . Так, В.А. Баранчиков полагает, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и именовать его комплексной (вторичной) правовой отраслью, что комплексных отраслей права в природе не существует.

Подобную позицию занимает и М.В. Баглай, полагающий, что муниципальное право является подотраслью конституционного права, так как основы местного самоуправления урегулированы Конституцией РФ3.

Приведенные соображения не могут быть признаны обоснованными по следующим основаниям. Глава первая Конституции РФ содержит нормы конституционного права, которые устанавливают основы охраны прав и свобод граждан (отношения между государством и человеком), устройство государства и государственной власти (властеотношения). Это не означает, что отношениями, входящими в предмет конституционного права, будет исчерпано правовое регулирование. Особенностью общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, является то, что они могут складываться во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой области. Общественные отношения, регулируемые конституционным правом и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества. Муниципальным правом регулируются отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление, оно конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления.

Муниципальное право является подотраслью административного права, считает Ю.Н. Старилов. Наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к особенной части административного права.

В.С. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права.

Заслуживает положительного отношения позиция Д.Н. Бахраха, который выделяет государственную, муниципальную и частную администрации, деятельность которых, по его мнению, должна регулироваться административным, муниципальным и гражданским правом соответственно. Данный автор не относит муниципальное право к предметной области административного права.

Муниципальное право рассматривают также как отрасль законодательства. В частности, Р.З. Лившиц полагает, что соотношение отраслей права и законодательства должно решаться в пользу законодательства. Идея отраслей законодательства является более подвижной и динамичной и поэтому более применимой.

В этой связи следует еще раз обратиться к позиции В.А. Баранчикова, который рассматривает муниципальное право и как отрасль законодательства, включающую в себя нормы, юридически обеспечивающие функционирование всех институтов местного самоуправления по жизнеобеспечению местного населения и решению на местах отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Система законодательства строится на иных формально-правовых основаниях, нежели система права. Прежде всего она представляет совокупность источников права, которые являются внешней формой выражения правовых норм. Если система права отражает внутренне строение права, то система законодательства - внешняя, видимая форма системы права. Система права носит объективный характер, поскольку отражает состояние общественных отношений. Система законодательства строится по иному принципу: в ее формировании значительное место занимает субъективный фактор, обусловленный потребностью юридической практики .

Таким образом, отрасли права соответствует отрасль законодательства, как содержанию соответствует форма. Законодательство, как и право, объективно обусловлено, складывается и развивается вместе с общественными отношениями. Отрасли муниципального права соответствует отрасль законодательства, которая объединяет нормативные акты, регулирующие правоотношения в области местного самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду с предметом и режимом правового регулирования является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального права.

Особый взгляд на сущность муниципального права представил Ю.А. Тихомиров. Он полагает, что муниципальное право необходимо рассматривать в качестве одного из элементов «самоуправленческого права», которое, наряду с местным самоуправлением, регулирует национальное, профессиональное, политическое самоуправление, самоуправление по интересам (в рамках общественных объединений и организаций).

Итак, рассмотрев позиции исследователей по вопросу о роли муниципального права в системе российского права, можно сделать следующие выводы.

Самостоятельность муниципального права как отрасли российского права. Большинство исследователей признают это. Муниципальное право тесно соприкасается с рядом отраслей российского права, но это не означает, что их невозможно разграничить. Вместе с тем поскольку для муниципального права характерно соединение разнородных институтов основных и специальных отраслей, то и муниципально-правовые отношения обладают чертами, свойственными правоотношениям этих отраслей права.

Публично-частный характер муниципального права. Для муниципального права характерно наличие как частноправовых, так и публично-правовых субъектов. К числу первых относятся граждане, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные предприятия , общественные объединения и др. В муниципальном праве значительное место занимают правоотношения, обязательным субъектом которых являются органы местного самоуправления, муниципальные образования, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, население как субъект народовластия, депутаты представительных органов местного самоуправления и др. Следовательно, муниципальное право - это публично-частное право, в предмете которого публичные отношения преобладают.

Такое рассмотрение муниципального права подкрепляется и тем, что в юридической науке уже сложилась определенная позиция относительно публично-частного характера конституционного права, которое традиционно относят к публичному праву . Муниципальное право содержит значительно больше норм частного, диспозитивного характера, а в предмет муниципального права включаются отношения, построенные на принципах координации, равенства их субъектов. Система муниципального права представляет собой единство и согласованность правовых норм частного и публичного характера, а его можно рассматривать как публично-частное. Изучение его в данном качестве - предмет особых исследовательских усилий.

3. Повышение роли муниципального права. Для повышения роли муниципального права существуют важные предпосылки.

Во-первых, история возникновения и развития права подтверждает, что первоосновы права Древней Греции , Древнего Рима , Древней Руси появились из муниципальных источников. Такие отрасли современного права, как гражданское и административное, обязаны своим появлением в основном городским уложениям, ссудным грамотам, уставам городов и иным источникам городского права, которые, регулируя оптимальные жизненные условия городского населения, расширяли предметный и субъектный состав гражданско-правовых и административно-правовых отношений . В связи с этим муниципальное городское право предстает отраслью первичной и в этом смысле более благородной.

Во-вторых, муниципальное право представляет собой микромодель национального права России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних.

В-третьих, процесс правообразования показывает, что наступила эра комплексных образований как в сфере права, так и в сфере законодательства. Комплексный характер многих отраслей права, в том числе муниципального, - это объективный процесс. Кроме того, развиваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой состоит в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные основы местного самоуправления).

В-четвертых, в связи с общими тенденциями социально-экономического развития России необходима систематизация муниципального права в форме консолидации и кодификации нормативного материала и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований. Такая законопроектная работа начата и осуществляется достаточно последовательно.

Контрольные вопросы

1. Какими элементами представлена структура отрасли муниципального права?
2. Что общего и особенного в системе муниципального права и системе законодательства о местном самоуправлении?
3. Какое место в системе отраслей российского права занимает муниципальное право?

Выполните задания

Система муниципального права характеризуется:

1. нормами муниципального права;
2. муниципально-правовыми институтами;
3. делением муниципального права на общую, особенную и специальную части;
4. наличием муниципально-правового режима;
5. муниципально-правовыми конструкциями;
6. публично-частными особенностями муниципального права;
7. преемственностью муниципального права;
8. другими элементами.

Проанализируйте перечисленные элементы системы муниципального права.

В государственно-правовой науке существуют утверждения, что муниципальное право - это:

1. часть конституционного права;
2. элемент административного права;
3. отрасль законодательства.

Подтвердите или опровергните данные утверждения.

Обоснуйте правомерность выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли российского права.

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую-щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ-единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин-ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи-мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений».

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение Общей и Особенной частей. По этому пути идет большинст-во ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож-ность выделения Общей, Особенной и Специальной части.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри-териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп-ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници-пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори-альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор-мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест-ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про-цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ-ектов местного самоуправления». Этот подход в целом соответствует традициям государствоведов.

Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест-ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со-циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и правопорядка.

Тогда система муниципального права будет представлена следую-щим образом: Общая часть (правовые, территориальные, организацион-ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от-ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ-ления) и Особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра-вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму подходу соответствует структура Закона РСФСР 1991 г. «О местном само-управлении в РСФСР».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос-сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче-ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми-рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение Специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле-ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:

1) территории с особым правовым ста-тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра-зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);

2) территории отдель-ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, горо-дов федерального значения, автономий);

3) территории других госу-дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» содержит определенные предпосылки для такого подхода. В частно-сти, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного самоуправления», в которой рассматриваются особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (статья 79); в за-крытых административно-территориальных образованиях (статья 80); в наукоградах (статья 81); на приграничных территориях (статья 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит изОбщей, Особенной и Специальной частей .

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле-дующие муниципально-правовые институты:

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас-крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио-нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници-пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му-ниципальных образований.

Территориальные основы местного самоуправления. При характери-стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель-но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик-видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз-личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на-селения.

Организационные основы местного самоуправления представляют со-вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха-рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му-ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле-ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче-скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв-ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от-ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует-ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти-тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ-ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра-ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко-номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. На местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро-сы государственного значения, переданные или делегированные орга-нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто-ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го-сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления».

В рамках Особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ-ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече-нию законности и правопорядка.

К Специальной части относятся право-вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор-ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде-ленных территориях.